[南京園林綠化]談城市園林綠化經(jīng)濟管理趨勢
2016-08-23 瀏覽439次
一、時代特征
近年來，我國城市綠地面積增長很快，1998年、1999年、2000年，分別比上一年提高了9.14、9.58、8.95個百分點，都接近于國民經(jīng)濟的增長幅度。這個成就的取得，歸功于全民環(huán)境覺悟的提高，增強了綠化祖國的自覺性；國家法律、法規(guī)，把綠化建設列為各級政府的職責，并且規(guī)定為各行各業(yè)以及公民的義務；在城鄉(xiāng)建設中，把綠化列為必須同步進行的建設項目之一?？偟膩碚f，在國家法律、法規(guī)的調控下，綠化事業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展形成了相互促進、互為基礎的態(tài)勢。
在綠化事業(yè)的發(fā)展過程中，城市綠地系統(tǒng)的結構發(fā)生了變化。據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年報》測算，在城市綠地中，公共綠地占15.8%～16.95%，公園占9.8%～10.1%，屬于園林專業(yè)部門以外的占61.19%～62.82%。苗圃占城市綠地的3.67%，其中屬于園林專業(yè)部門以外的占40.58%～59.16%。
當今綠化事業(yè)的實踐，比過去任何時期都要豐富得多、精彩得多，不但出現(xiàn)了量的增長，而且形成了質的變化。由于綠化事業(yè)格局的演化，形成了如下新的行業(yè)特征：
(1)綠地功能由以休閑、游覽為主，轉向以環(huán)境功能為主；
(2)管理范圍由對行政系列內單位的管理為主，轉向涵蓋城鄉(xiāng)面對全社會綠地樹木的管理；
(3)綠化建設的投資由政府單一渠道，轉向投資主體多元化；
(4)綠化生產(chǎn)由計劃管理，轉向市場運作；
(5)政府主管部門的職能由行政指揮，轉向依法調控；
(6)綠化建設與經(jīng)濟發(fā)展和建設事業(yè)處于相輔相成的地位。
形勢在呼喚符合時代特征的管理理論和管理策略。
2、產(chǎn)業(yè)化和權益平衡
2.1城市綠化是一門新興的環(huán)境產(chǎn)業(yè)
城市綠化的建設過程、功能要求和經(jīng)營目的，與林業(yè)有所不同，但都是生產(chǎn)建設的組成部分，一個是以取材為主，一個是以環(huán)境保護為主。城市綠化是對社會環(huán)境資本的投入，其經(jīng)濟回報是多方面的，而且是十分豐厚的。城市對園林的需求分為兩個方面：一是作為基礎設施；二是作為休閑設施。前者應當由市政當局作為公共產(chǎn)品共給全體市民，后者則可以由法人實體作為法人產(chǎn)品提供給部分市民。
(1)綠化建設所投入的綠化材料，在合理的養(yǎng)護下，將不斷增加物質量，為社會積累財富。據(jù)《寶鋼綠地資源評價與生態(tài)群落構建研究》估算，上海寶山鋼鐵總廠的廠區(qū)綠化價值，為建設費及其養(yǎng)護管理費總投入的2.3倍。在綠化材料物質量積累的同時，發(fā)揮著越來越大的環(huán)境效益。其優(yōu)化環(huán)境質量，提高人民生活水平的功能，形成提升城市以及社區(qū)價值的砝碼。
(2)綠化的環(huán)境功能，是潛在的生產(chǎn)力，融合在社會生產(chǎn)的全過程中，作為一項重要的環(huán)境資本，是可持續(xù)發(fā)展的保障條件之一。許多城市和社區(qū)出現(xiàn)了“以綠引資，因綠興市”的連鎖反應，因環(huán)境改善、景觀美化，而招來投資者、旅游者，繁榮了經(jīng)濟。有的城市計算建設投入與產(chǎn)出之比達到1∶5的高值。一次投資長期受益，走上了環(huán)境與經(jīng)濟互相促進、協(xié)調發(fā)展的道路。有遠見的建設者、開發(fā)商，為了適應當今人們注重環(huán)境選擇“擇綠而居”的時尚，自覺地投入土地、資金興建綠地，成為決策的熱點。因為有了綠色的環(huán)境而房價上升，樓盤熱銷，綠化與物業(yè)市場出現(xiàn)了密不可分的“經(jīng)濟波瀾”。
(3)城市綠化形成的“經(jīng)濟波瀾”滲透在社會經(jīng)濟和人民生活的各個方面。結合城市建設工程進行綠化建設，以及在人口稠密、建筑擁擠的地區(qū)進行“拆房建綠”，對國家和建設單位來說，都是一筆不小的投入。但是綠化建設所形成的經(jīng)濟動力，涉及許多經(jīng)濟領域。首先是提高了環(huán)境質量，提升了地區(qū)的物業(yè)價值，改善了居住條件，造福人民；拉動了房地產(chǎn)市場、金融市場、裝潢市場、建材市場、勞動力市場、搬運市場等。除了投資者直接受益以外，對社會經(jīng)濟的拉動作用是很大的，只要進行綜合核算，其經(jīng)濟效益將大大超過投資額。由于經(jīng)濟效益的誘導效應，提高了投資主體的“綠化覺悟”，推動了綠化建設的自覺性、主動性。
2.2權益的平衡問題值得探討
城市綠化所形成的環(huán)境效益，不受疆域的約束，無論投資者還是非投資者，都可以不受限制地在自然空間里均衡地得到享受，由此形成了環(huán)境效益普遍性的特點。市民作為納稅者，享受綠化的環(huán)境效益是合情合理的。但是，當某些經(jīng)濟實體因城市的綠化環(huán)境使他在經(jīng)濟活動中受益時，他不需要通過市場付出代價，又形成了綠化經(jīng)濟效益外部性的特點。對那些沒有依法負擔應有的綠化建設任務或沒有達到法定綠化數(shù)量的單位來說，實際是他們占用了社會的環(huán)境資源。對這類單位應該以環(huán)境評價、計量為標準，他們應該向社會做出補償。把外部化的經(jīng)濟成本轉向內部化，才能從利益驅動的高度，調動其綠化建設的自覺性、主動性。同樣，某些依法進行了環(huán)境綠化建設達到或超過法定指標的單位，他們投入了土地、資金，對城市綠地系統(tǒng)做出了貢獻，他們是城市環(huán)境質量的生產(chǎn)者。政府對這類單位在稅費負擔方面給以優(yōu)惠才比較合理。
但是，目前對綠化的環(huán)境效益，還處在有認識無評價或有評價無計量的狀況。多數(shù)單位對綠化的效益還停留在從概念到概念的水平上?，F(xiàn)在有一些先行單位，對綠化的環(huán)境效益進行了經(jīng)濟效益評價、計量，取得了較好的效果。例如：上海寶山鋼鐵總廠經(jīng)過對廠區(qū)綠化進行的核算，發(fā)現(xiàn)環(huán)境效益的經(jīng)濟價值為綠化投資的11.26倍(據(jù)《寶鋼綠地資源評價與生態(tài)群落構建研究》)。從深化城市綠化管理要求出發(fā)，應從法制和管理上推行綠化環(huán)境經(jīng)濟效益評價、計量。這一舉措在工作的初始階段應該刪繁就簡、由粗到細、循序漸進地逐步推開，以便比較具體地反映綠化的經(jīng)濟效益。這是確立城市綠化的性質、地位，促進綠化事業(yè)發(fā)展的一項重要措施。
3、綠化管理法制化
法制建設是管理能力的建設。法制建設的出發(fā)點，在于以立法的形式把城市綠化規(guī)劃目標，化作具體任務，落實到社會各項經(jīng)濟活動中去。管理機關的職權是法律賦予的，管理者的行為只能規(guī)范在法律范圍之內，法制是實施管理的準繩。人們常說：“領導重視就什么都好辦了”。但是，這與法制相比較，“依法治綠”才是最公平、最持久、最權威的管理。我國多項法律、法規(guī)中，對保障城市綠化事業(yè)的發(fā)展，都作了若干規(guī)定。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市綠化事業(yè)的推進，實施管理中有些問題值得重新探討。
根據(jù)市場經(jīng)濟體制和城市綠化事業(yè)發(fā)展的新階段，增加了“依法治綠”迫切性，需要以法制保障綠化事業(yè)的發(fā)展。目前應該清理計劃經(jīng)濟體制的影響。在《城市綠化條例》的基礎上，對改革開放以來行之有效的政策措施用法律形式固定下來，修改與市場經(jīng)濟和“入世”不相適應的法規(guī)、條例。至少應該研究以下這幾個方面的問題：
(1)面對綠化事業(yè)社會化的特點，確立綠化建設在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位、社會各方的職責和權益；
(2)面對綠地面積增加、質量提高的現(xiàn)實，確立全社會發(fā)展綠化和維護綠化的法律保障；
(3)對新興的、發(fā)展中的綠化產(chǎn)業(yè)，要依法規(guī)范市場秩序，建立相應的中介機制、監(jiān)管機制。
4、幾個管理策略問題
4.1加強維護“綠線”的嚴肅性
“綠線”的劃定是實現(xiàn)綠化規(guī)劃的前瞻措施，維護“綠線”比劃定“綠線”更重要。當今實施的“拆房建綠工程”，對當代人來說是個大成就，但需要以數(shù)倍、數(shù)十倍的投入進行環(huán)境重塑。前車之鑒不容忽視，以多少無奈吞下歷史的苦果，不要因現(xiàn)在的寬容給后人留下隱患。應該嚴守規(guī)劃，從法制出發(fā)，像維護“紅線”一樣，維護“綠線”的嚴肅性，控制建筑物、構筑物的新建，制訂土地轉讓、土地借用、房屋拆建等的法制措施。
4.2調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，協(xié)調綠化發(fā)展
當今，城市綠化是涵蓋城鄉(xiāng)的系統(tǒng)工程，近郊、遠郊都納入了城市綠化系統(tǒng)規(guī)劃之中。調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構、采取綠化與生產(chǎn)相結合的措施、開展多種經(jīng)營，是城鄉(xiāng)一體化大規(guī)模發(fā)展綠地的基本措施?；仡櫲祟惖纳a(chǎn)歷史，綠化、植樹從來就是謀求生存、富民強國的手段。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開辟生產(chǎn)致富的道路，是發(fā)展綠化的必由之路。在法制建設和綠化管理中，應該研究解決資金投入、合作經(jīng)營以及土地使用、農(nóng)業(yè)稅收等方面的扶持政策。
4.3養(yǎng)護管理法制化
城市里的一切綠地、樹木，不論所有權屬于誰，都是綠化系統(tǒng)的組成部分。做好所有綠地、樹木的養(yǎng)護管理，使其茁壯生長，是發(fā)揮綠化效益、提高城市綠化水平、鞏固綠化成果的關鍵，與發(fā)展具有同樣意義。我國法律、法規(guī)已經(jīng)規(guī)定，即使是綠地、樹木的所有者，也不準損壞樹木、侵蝕綠地。綠化事業(yè)發(fā)展到目前的水平，需要以立法的形式把綠地、樹木、養(yǎng)護、管理列為所有者的責任。國外在城市綠化管理中，不乏這方面的先例。需要制定不同的養(yǎng)護質量標準，把養(yǎng)護管理責任落實到單位和市民中去，建立賞罰法規(guī)。同時，興辦綠化養(yǎng)護企業(yè)，開發(fā)綠化養(yǎng)護市場。實行集約化經(jīng)營，為社會綠化養(yǎng)護服務。
4.4綠化效益的技術保障
城市綠化效益來源于功能，功能來源于綠地的數(shù)量和質量，環(huán)境效益、社會效益都是以植物為基礎的。過量建造亭、臺、樓、閣，堆砌假山，搞豪華的硬地鋪裝，其后果是投資與效益成反比。在當今綠化建設高速發(fā)展的時候，應該制訂綠量指標、建筑物限制指標，從技術政策上保障綠化的實效。
5、市場導向
僅以“國家園林城市標準”為例，要達到其基本要求，需要投入的土地即接近城市土地面積的1/3，城市中任何行業(yè)都沒有這樣多的土地投入。在城市基礎設施建設和民用建設中，對綠化的投資，都占有相當比例。城市綠化產(chǎn)業(yè)正蒸蒸日上地活躍在市場經(jīng)濟大潮中。全社會對綠化建設的投資，以及市民對綠化的消費，都是通過市場實現(xiàn)的。各種所有制的相關企業(yè)，構成了豐富多彩的綠化市場。其中包括：規(guī)劃設計、科學技術、綠化施工、綠化材料生產(chǎn)、機具肥料藥劑生產(chǎn)、綠化養(yǎng)護及游覽服務等。千萬家企業(yè)在競爭中求生存、求發(fā)展，原來計劃經(jīng)濟體制已經(jīng)為市場體制所代替。以上海綠化材料供銷情況為例，綠化工程中，國有苗圃供應的苗木不到1/10。原來把苗木自給率作為一項考核指標，已經(jīng)沒有意義。綠化材料生產(chǎn)已不受所有制、地域的局限，而依土地租金、勞動力價格、生態(tài)環(huán)境、技術條件、運輸費用而自由選擇。
綠化業(yè)的經(jīng)營領域已經(jīng)向市內外、省內外、國外開拓。尤其是“入世”以后，需要建立與國際貿(mào)易相一致的市場規(guī)則，把經(jīng)營活動納入國際法規(guī)和國際慣例的軌道之中。
從事綠化行業(yè)的法人成千上萬，分布在各個專業(yè)、各個地區(qū)，具有不同的所有制和經(jīng)營方式。他們的經(jīng)營成果是社會經(jīng)濟成果的組成部分。他們的誠信經(jīng)營、生產(chǎn)質量、技術水平，都不同程度地反映在城市綠化的質量、造價等諸多方面。政府主管部門在市場經(jīng)濟體制下，不可能、也不應該對各個法人進行直接管理。為了獲得理想的市場效應，維護市場秩序，保障綠化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，政府應該運用相應的產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展計劃引導市場的運行，運用法律、法規(guī)，規(guī)范市場行為，使行業(yè)的經(jīng)營方向、發(fā)展規(guī)模、資源配置符合城市綠化發(fā)展戰(zhàn)略的需要。在此情況下，客觀上就形成了建立行業(yè)組織，加強行業(yè)管理的迫切要求。
所謂行業(yè)組織，是法人自愿組建的民間組織。它的宗旨是溝通政府與法人之間的聯(lián)系，加強行業(yè)的自律性，貫徹政府的有關法律、法規(guī)。政府部門作為行政管理者，通過行業(yè)組織，廣泛吸取各方面的意見和反映，使決策更符合實際，有利于政令暢通。同時，行業(yè)組織依法代表法人的利益，增強維護自身利益的能力，促進行業(yè)協(xié)調發(fā)展。
6、體制改革中的兩個熱點
6.1公益事業(yè)與企業(yè)化管理
國家興建的公園和各種類型的公共綠地，是城市的基礎設施，所有權屬于國家，其建造的目的是為了提高環(huán)境質量，豐富市民的文化生活。它是不以盈利為目的的事業(yè)單位，以社會效益為一切經(jīng)營活動的準則。公民是納稅者，理應獲得公益事業(yè)的服務。
公園、公共綠地等事業(yè)單位在經(jīng)濟體制改革中，實行所有權與經(jīng)營權分離，在國家所有權不變的前提下，經(jīng)營者以企業(yè)法人的資格，承擔公園、公共綠地的養(yǎng)護管理任務，按照約定的工作數(shù)量、質量和費用定額，核定養(yǎng)護、管理費用投資。通過招標投標的方式，確定承擔養(yǎng)護、管理任務的企業(yè)。承擔養(yǎng)護管理的企業(yè)實行企業(yè)化管理，這與公園、公共綠地的事業(yè)性質是兩個不同的概念，二者不容混淆。至于養(yǎng)護管理資金的來源，理應主要來自地方財政。至于資金核撥的依據(jù)，應改變過去那種按人頭撥款的局面，將“以費養(yǎng)人”改為“以費養(yǎng)事”，這在綠化管理體制上是一大進步。公園、公共綠地的收入，則實行收支兩條線，以收抵支。公園、公共綠地的公益事業(yè)性質是不容改變的。
6.2轉變政府主管機關職能
轉變觀念是轉變職能的關鍵。要清理行政管理的舊觀念、舊方式、舊習慣，按照政企、政事分開的原則調整管理制度，擺脫那些不該管、管不了、也管不好的事務。由側重于微觀管理轉向宏觀管理，把主要精力用在綠化規(guī)劃的制訂與實施上，綠化市場的監(jiān)控和引導上，綠化法規(guī)的制訂、修訂和實施上，以及發(fā)展科學技術和人才培養(yǎng)上。在管理范圍上，要由側重于行政序列內的管理轉向對全社會綠地、樹木的管理。在管理手段上，由直接管理轉向間接管理，逐步建立市場管理、招投標管理、質量管理、工程監(jiān)理等中介組織。發(fā)揮對城市綠化指導、協(xié)調、服務、監(jiān)督的功能。
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